黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。要將績效管理覆蓋所有財(cái)政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行全過程，做到花錢必問效、無效必問責(zé)。

   作為國立科研機(jī)構(gòu)，中國科學(xué)院在面向世界科技前沿、面向國民經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、面向國家重大需求方面，肩負(fù)著加快科技創(chuàng)新、扭轉(zhuǎn)關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的局面的歷史重任。全面實(shí)施預(yù)算績效管理既是為了深入貫徹落實(shí)黨的十九大報(bào)告精神和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中辦發(fā)〔2018〕34號(hào)文）總體要求，更是為了進(jìn)一步提高資源配置效率和資金使用效益，促進(jìn)重大科技成果產(chǎn)出。2019年8月14日印發(fā)的《中國科學(xué)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作方案》（科發(fā)條財(cái)字〔2019〕71號(hào)文）（以下簡稱71號(hào)文），為今后全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作提供了思路。

   科研院所作為中科院下屬的二級(jí)科研事業(yè)單位，在預(yù)算績效管理鏈條中的職責(zé)包括編制績效指標(biāo)、監(jiān)控績效運(yùn)行、開展績效自評(píng)、運(yùn)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果以及其他有關(guān)績效管理方面的工作，是全面實(shí)施預(yù)算績效管理中非常重要的一環(huán)。目前，項(xiàng)目預(yù)算績效管理特別是財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績效管理已經(jīng)成為科研院所的一項(xiàng)常態(tài)化工作，在“一上”“二上”項(xiàng)目庫績效指標(biāo)的編制、預(yù)算執(zhí)行過程中的績效監(jiān)控、年度終了后的績效自評(píng)等方面開展了大量工作。盡管預(yù)算績效管理取得了初步成效，但整體上仍處于起步階段，要構(gòu)建71號(hào)文要求的涵蓋單位整體、專項(xiàng)、項(xiàng)目、政策以及全部財(cái)政資金的預(yù)算績效管理體系，還面臨著許多挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)重重

   通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前科研院所實(shí)施預(yù)算績效管理的短板主要有績效意識(shí)不強(qiáng)、制度薄弱，指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不合理，績效評(píng)價(jià)流于形式、結(jié)果缺乏應(yīng)用性等方面。

   首先，預(yù)算績效管理制度有待建立。

   預(yù)算績效管理工作是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，涉及到科研業(yè)務(wù)發(fā)展、人才團(tuán)隊(duì)建設(shè)、經(jīng)費(fèi)使用管理、政策實(shí)施等多個(gè)方面，亟需建立相應(yīng)的工作機(jī)制，以保證預(yù)算績效管理的有序進(jìn)行。

   目前預(yù)算績效的概念并不普及，科研院所一般沒有建立預(yù)算績效管理工作制度，這導(dǎo)致出現(xiàn)績效管理機(jī)構(gòu)不明確、職責(zé)不清晰、管理不到位的問題。在開展部門預(yù)算編制、績效監(jiān)控和績效自評(píng)等工作時(shí)，因?yàn)槠渲猩婕敖?jīng)費(fèi)使用情況，往往由財(cái)務(wù)部門組織完成，逐漸形成了預(yù)算績效管理工作都由財(cái)務(wù)部門唱“獨(dú)角戲”“院紅頭文件傳達(dá)工作要求，所領(lǐng)導(dǎo)批示財(cái)務(wù)部門完成”的工作常態(tài)。今后的預(yù)算績效管理還將包含單位整體等多方面，涉及到對(duì)整個(gè)單位的預(yù)算績效管理工作的規(guī)劃、管理、匯總以及評(píng)價(jià)結(jié)果的推廣應(yīng)用，因此需要加強(qiáng)制度建設(shè)，建立相對(duì)全面、循序漸進(jìn)的預(yù)算績效管理運(yùn)行機(jī)制和成立專門的管理機(jī)構(gòu)。

   其次，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置缺乏科學(xué)性。

   績效評(píng)價(jià)指標(biāo)是對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，但目前科研院所普遍存在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置缺乏科學(xué)合理性的情況。以財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算績效管理為例，造成這些情況出現(xiàn)的原因有所級(jí)和院級(jí)兩個(gè)層面。

   從所級(jí)層面來看，預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置工作牽扯面廣、專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)于實(shí)際工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求非常高。但由于實(shí)際工作人員沒有接受過專門系統(tǒng)的培訓(xùn)，自我學(xué)習(xí)也多是以理論知識(shí)為主，導(dǎo)致業(yè)務(wù)能力距離工作要求差距大，造成指標(biāo)設(shè)置不規(guī)范、不科學(xué)的情況。

   一是沒有從項(xiàng)目產(chǎn)出、效益、滿意度等多個(gè)維度全方位設(shè)置指標(biāo)；二是對(duì)指標(biāo)的內(nèi)涵未掌握，指標(biāo)設(shè)置單一、隨意、缺乏科學(xué)性和合理性；三是簡單復(fù)制上一年度指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)置可完成度高，不符合預(yù)算績效管理的初衷，不利于節(jié)約資金和提高資金的使用效益。

   從院級(jí)層面來看，一方面，對(duì)下屬科研院所績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置缺乏培訓(xùn)與指導(dǎo)，造成各單位、單位內(nèi)部對(duì)指標(biāo)認(rèn)識(shí)不一、標(biāo)準(zhǔn)衡量尺度不一；另一方面，對(duì)下屬科研院所的指標(biāo)把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)于在“一上”“二上”階段提交的項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)，僅是審核填寫形式是否完整、編制邏輯是否準(zhǔn)確。

   最后，預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏應(yīng)用性。

   目前科研院所主要是采取自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算開展績效評(píng)價(jià)。科研院所對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況以及項(xiàng)目實(shí)施效果開展績效自評(píng)，評(píng)價(jià)結(jié)果通過預(yù)算系統(tǒng)上報(bào)，院主管部門抽取部分項(xiàng)目指派第三方機(jī)構(gòu)及相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)專家進(jìn)行再評(píng)價(jià)�？傮w來看，預(yù)算績效評(píng)價(jià)是以自評(píng)為主、抽評(píng)為輔。

   在自評(píng)過程中，基于兩個(gè)方面的原因，導(dǎo)致預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏應(yīng)用性：第一，由于預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置缺乏科學(xué)性和預(yù)算績效管理制度尚未建立，造成績效評(píng)價(jià)流于形式。第二，結(jié)果評(píng)價(jià)不嚴(yán)格，為取得較高的評(píng)分，保證下一年度項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的及時(shí)足額到位，除預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)完成情況是切實(shí)根據(jù)銀行支出填寫外，其他指標(biāo)的完成情況多數(shù)是根據(jù)估計(jì)做出的，并沒有詳細(xì)考核項(xiàng)目的實(shí)際完成情況，結(jié)果所有項(xiàng)目除預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)外，其他指標(biāo)得分均為滿分。

嚴(yán)格把關(guān)  積極推進(jìn)

   如何結(jié)合本單位實(shí)際，更好地落實(shí)國家和中科院實(shí)施全面預(yù)算績效管理的要求，是科研院所當(dāng)前迫切需要思考的問題。

   第一，加快制定預(yù)算績效管理制度。

   科研院所應(yīng)根據(jù)71號(hào)文的要求，充分重視預(yù)算績效管理工作，從推進(jìn)國家和中科院預(yù)算治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來認(rèn)識(shí)，從上到下培育績效文化，全員樹立效率意識(shí)和結(jié)果導(dǎo)向意識(shí)，強(qiáng)化支出責(zé)任，使“花錢必問效，無效必問責(zé)”的觀念深入人心，以形成良好的績效管理文化氛圍，從而提高預(yù)算績效管理效率。

   同時(shí)，結(jié)合本單位的實(shí)際情況，從兩方面工作著手，加快建立法人負(fù)責(zé)制的績效管理制度：一是加強(qiáng)單位預(yù)算績效管理工作的頂層設(shè)計(jì)，制定適合本單位的預(yù)算績效管理制度和實(shí)施細(xì)則，使各項(xiàng)績效管理工作真正做到有章可循、有據(jù)可依。二是建立績效目標(biāo)設(shè)定、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效結(jié)果評(píng)價(jià)、績效結(jié)果運(yùn)用等一系列工作流程和運(yùn)行機(jī)制，并專門成立由科研、人事、財(cái)務(wù)等多部門共同聯(lián)合組成的預(yù)算績效管理工作機(jī)構(gòu)，明確各參與方在績效管理流程中的職責(zé)，制定具體的工作舉措，切實(shí)將工作做到實(shí)處�？紤]到科研院所績效管理工作主要是圍繞科研活動(dòng)開展的，建議由科研部門負(fù)責(zé)牽頭組織，人事、財(cái)務(wù)等部門配合完成。

   第二，逐步完善績效指標(biāo)體系建設(shè)。

   評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是實(shí)施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵，具體包括評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面，要突出結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)考核實(shí)績。

   科研院所應(yīng)充分結(jié)合單位或具體項(xiàng)目的實(shí)際情況，逐步設(shè)定適用于本單位或項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)充分考慮以下三個(gè)方面：一是符合國家科技發(fā)展政策，符合中科院和本單位的發(fā)展規(guī)劃，并與具體的項(xiàng)目研究任務(wù)、實(shí)施效果等密切聯(lián)系；二是指標(biāo)設(shè)置要從產(chǎn)出、效益、滿意度等多個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化，盡可能采用定量指標(biāo)，如果采用定性定量指標(biāo)相結(jié)合的方式，采用的定性指標(biāo)不應(yīng)太虛，要具有可衡量性，或者可以轉(zhuǎn)化為定量指標(biāo)；三是指標(biāo)設(shè)置應(yīng)具有深度，要設(shè)置通過努力才能達(dá)到的、具有較強(qiáng)挑戰(zhàn)性的指標(biāo)。

   績效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定后，需要制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是衡量預(yù)算完成情況的尺度，主要依據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行設(shè)置。

   第三，嚴(yán)格把關(guān)預(yù)算績效監(jiān)控和自評(píng)。

   科研院所應(yīng)實(shí)事求是，本著客觀負(fù)責(zé)的態(tài)度進(jìn)行績效監(jiān)控和績效自評(píng)，對(duì)照編制預(yù)算時(shí)設(shè)置的績效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，認(rèn)真梳理項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況，通過監(jiān)控查找執(zhí)行偏差，組織人員深入分析原因并及時(shí)進(jìn)行整改和調(diào)整，合理預(yù)測(cè)年末完成既定目標(biāo)的可能性，提出確保年終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的具體計(jì)劃。年度終了進(jìn)行年度績效自評(píng)，梳理一年的執(zhí)行情況，在全面分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行總體評(píng)價(jià)以及編制績效評(píng)價(jià)報(bào)告。

   在科研院所自評(píng)的基礎(chǔ)上，建議院主管部門對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)學(xué)科等引入常態(tài)化的外部評(píng)價(jià)，以外部監(jiān)督引導(dǎo)、督促科研院所自評(píng)工作的質(zhì)量，取代單位自己設(shè)定目標(biāo)自己評(píng)價(jià)的情形，切實(shí)提高資金使用效益。

   新形勢(shì)下，預(yù)算管理要求由加強(qiáng)支出規(guī)范性向重視支出有效性轉(zhuǎn)變，由過去的以事前預(yù)算評(píng)審、事后財(cái)務(wù)驗(yàn)收為主的預(yù)算管理，全面轉(zhuǎn)向預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過程預(yù)算績效管理。這是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性工作，需要在中科院的指導(dǎo)和帶領(lǐng)下，科研院所上下共同努力完成，通過提高預(yù)算績效管理水平和效率，合理配置經(jīng)濟(jì)資源，推動(dòng)科技創(chuàng)新事業(yè)的高速度、高質(zhì)量發(fā)展。