近年來，我國科技事業(yè)迅猛發(fā)展，科研水平有了顯著提升，對科研經(jīng)費管理也提出了更高的要求。在科研經(jīng)費管理改革的過程中，暴露出種種弊端，其中“報銷繁”作為其中較為突出的問題之一，被予以高度重視。為此，國家先后頒布了一系列法規(guī)文件，將落實“放管服”、解決“報銷繁”作為科研經(jīng)費管理改革的一項重要舉措，目的是使經(jīng)費管理更加科學化，為科學事業(yè)的蓬勃發(fā)展提供有力保障。

科研經(jīng)費管理政策及實施現(xiàn)狀

   自2012年起，國家相繼出臺了《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（中發(fā)〔2012〕6號）《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）、《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）等一系列文件，明確要求科研機構要“進一步推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式，促進形成充滿活力的科技管理和運行機制，以深化改革更好激發(fā)廣大科研人員積極性”，并對科研經(jīng)費管理如何落實“放管服”給出了明確的指導意見。

   然而在政策落地過程中，許多科研人員反映仍未擺脫“財務藩籬”。報銷流程依舊繁瑣，經(jīng)費使用缺乏靈活性；財務審核條框眾多，看不到“放管服”的影子。一些報銷要求不符合科研活動規(guī)律，挫傷了科研人員積極性，阻礙了創(chuàng)新活力的釋放。針對此問題，科技部、財政部在2018年聯(lián)合下發(fā)了《科技部辦公廳 財政部辦公廳關于開展解決科研經(jīng)費“報銷繁”有關工作的通知》（國科辦資〔2018〕122號），要求科研機構按照“放管服”有關政策精神，全面梳理內(nèi)部管理制度，對不符合國家或主管部門科研經(jīng)費管理要求的規(guī)定、流程，堅決予以廢除，打通最后一公里“堵點”，“不要讓科學家們疲于奔波在報銷的路上”。因此，解決“報銷繁”，把科研人員從繁雜的財務報銷中解放出來，已成為目前科研經(jīng)費管理的當務之急。

“報銷繁”產(chǎn)生的主要原因

   第一，內(nèi)部控制體系不完善或執(zhí)行不到位，導致簡化報銷流程難。

   簡化報銷流程，即是要求簡化審批手續(xù)，減少簽字環(huán)節(jié)，縮短報銷時間，而簡化流程的前提，是單位內(nèi)部要有一套完善的內(nèi)控體系在有效運轉(zhuǎn)并發(fā)揮作用。只有把科研活動中所有風險點都納入內(nèi)控管理，注重事前防范和過程控制，把各個業(yè)務環(huán)節(jié)的風險降低到可接受范圍，才能從根本上減少報銷環(huán)節(jié)的審批、簽字程序。然而，由于單位內(nèi)控管理不到位，把很多本該放在事前、事中管理的動作攢到付款環(huán)節(jié)一并操作，導致報銷時需要證明的事情太多，財務人員不得不在報銷環(huán)節(jié)上要求更多的簽字、審批。以支付合同款為例，合同簽訂初期蓋章環(huán)節(jié)把關不嚴，導致后期付款時質(zhì)疑合同條款合理合規(guī)性，只能以增加審批環(huán)節(jié)，多人簽字確認的方法控制風險的產(chǎn)生。實際上，這種行為并沒有從根本上堵住業(yè)務管理的漏洞，不但使報銷手續(xù)更加繁瑣，而且使各級簽字流于形式，起不到真正降低風險的作用。

   第二，職能部門職責劃分不清，服務意識不強，導致報銷流程不暢，效率不高。

   一方面，職能部門對一些業(yè)務活動的性質(zhì)如何界定沒有統(tǒng)一標準，部門間疏于溝通，涉及模糊地帶就相互推諉，給科研人員造成很大困擾。例如科研業(yè)務中常見的購買流量包，合同中有產(chǎn)品采購清單，但發(fā)票內(nèi)容卻為“技術服務”，究竟屬于物品采購還是服務采購，不同的界定結果會將業(yè)務劃分至不同的歸口管理部門，報銷流程也不盡相同�，F(xiàn)實情況常常是科研人員被“踢皮球”，為一個簽字輾轉(zhuǎn)幾個部門，使一項原本簡單的業(yè)務辦起來歷盡艱辛，困難重重。

   另一方面，在報銷過程中，為保證業(yè)務真實性，實現(xiàn)管理目的，職能部門往往習慣將管理成本轉(zhuǎn)嫁給科研人員，一味要求提供佐證材料，過度自我證明，忽視管理過程中的服務角色，使科研人員深陷財務囹圄，滿意度大大降低。例如在差旅費報銷中，由于協(xié)作單位解決住宿的緣故，使得報銷原始憑證中沒有住宿費發(fā)票。對于沒有實行住宿費包干的單位而言，科研人員為了能夠正常領取出差補助，被要求必須由協(xié)作單位出具提供住宿的證明，以佐證其出差行為的真實性，這一做法遭到許多科研人員的詬病。許多人因為嫌麻煩或是協(xié)作單位不配合，無奈選擇放棄出差補助。

   第三，外部審查標準的不一致給報銷管理造成不適，財務審核趨于保守，寧繁不簡。

   科研經(jīng)費在使用過程中，既要接受項目主管單位的定期檢查，也要面對外界監(jiān)管部門對單位主體的各類審查，因此財務報銷流程的制定不僅要起到內(nèi)部防范風險的作用，還要經(jīng)得住各種外部審查的考驗。然而在面對審計、巡視等各類檢查時，由于政策參考依據(jù)不同，導致一些原本合理的經(jīng)濟行為被認定為不合理。例如在某項目的驗收審計中，住宿費包干政策是不被認可的，住宿補助會被認定為“無發(fā)票依據(jù)的支出”，所涉及的金額全部被審減。另一種情形是，即使相同的政策法規(guī)，不同專家在理解程度和把握尺度上也存在差異，一些專家認為合理的報銷事項，另一些專家卻認為原始材料不充分，要求補充整改。審查標準的不統(tǒng)一導致財務部門對報銷管理孰嚴孰松感到很困惑，長此以往，財務人員擔心“出事”，不由自主“嚴格”審核，無形中給財務報銷多上一道枷鎖，加重了科研人員舉證的負擔。由此，外部審查反而對政策落地起到了阻礙作用，簡化財務審核的步子不敢邁大。

   第四，科研人員一人分飾多種角色，財務報銷缺少專人負責。

   在中辦下發(fā)的〔2016〕50號文件中，明確要求項目承擔單位要建立健全科研財務助理制度，協(xié)助科研人員做好經(jīng)費管理工作。就目前情況看，這一制度在基層落實情況參差不齊，并未惠及所有人。是否有充足的科研經(jīng)費去負擔聘用人員的工資，是否有能力雇傭?qū)Ｈ藶閳F隊服務（若退一步采用兼職模式，其專業(yè)性和熟練程度又會大打折扣），成為決定政策是否能夠落地的關鍵。很多科研人員由于經(jīng)費有限，不得不花費大量時間親自從事財務報銷，嚴重影響科研工作的開展。所謂術業(yè)有專攻，科研人員既不了解報銷制度，也不熟悉審批流程，常常要反復修改才能符合規(guī)定，一方面增加了審核難度，降低審核效率，另一方面也給科研人員留下“報銷繁”的印象。

   第五，信息化水平落后，給財務報銷“平添煩惱”。

   受信息化程度制約，不少單位業(yè)務審批仍采用傳統(tǒng)線下操作模式，原始憑證大多以紙質(zhì)形式留存，無法實現(xiàn)信息共享�？蒲腥藛T蓋章靠“跑”，簽字靠“找”，經(jīng)常因為材料不齊被退回，“無功而返”成了家常便飯。一張報銷單反復走流程，科研人員常抱怨“審批周期長，拖不起”“辦事效率低下”，時間成本被無情消耗。

   此外，財務審核以人工方式為主，信息化嵌入少，導致審核標準化、統(tǒng)一化程度較低。例如，對某些特定制度或條款，不同的審核人員受個人理解程度的影響，執(zhí)行效果存在偏差，給科研人員造成審核不規(guī)范、標準不統(tǒng)一的負面印象，導致其對財務審核結果產(chǎn)生質(zhì)疑，進而否定職能部門的權威性，加重彼此矛盾，阻礙報銷順利進行。

   通過以上五方面分析可以看出，“報銷繁”背后隱藏的實質(zhì)原因，是單位內(nèi)部缺乏現(xiàn)代化管理體制做支撐，不敢放，不會管，服務意識淡薄，導致無法更好的為科研事業(yè)保駕護航。中央已經(jīng)明確指出，科研機構要按照科研活動規(guī)律和財政預算管理要求，完善管理政策，優(yōu)化管理流程，改進管理方式，建立先進科學的管理體系，以適應科研活動實際需要。而外部監(jiān)管部門的尺度標準是否統(tǒng)一，也會對管理體系的有效運轉(zhuǎn)帶來重要影響。因此，解決科研經(jīng)費“報銷繁”，絕不僅僅是簡單去掉幾個簽字、少附一些憑證，而應從根本上完善單位內(nèi)部體制，加強內(nèi)控監(jiān)管力度，增強服務意識，同時借助信息化手段，優(yōu)化報銷流程，提高科研人員獲得感，讓科研人員感受到被服務，把“管”和“服”做到位，才能真正“放”得開。

如何落實“放管服”，解決“報銷繁” 

   一是“管”。結合單位自身情況，建立健全科學有效的內(nèi)部控制體系，提高風險防控水平，實現(xiàn)經(jīng)濟活動全過程管理。

   “管”是為了更好的“放”，只有管得好、管到位，才能放得開、減得多。內(nèi)部控制不只是財務部門的責任，也不能只體現(xiàn)在報銷環(huán)節(jié)。一家單位若沒有一套科學完備的內(nèi)控體系，很難滿足國家對科研經(jīng)費管理的要求。因此，解決“報銷繁”最根本的途徑是要制定一套適應本單位經(jīng)濟活動特點的內(nèi)控制度，由一把手親自督導落實，將監(jiān)督檢查滲透至業(yè)務鏈上的每個環(huán)節(jié)。與此同時，還要充分發(fā)揮單位紀監(jiān)審部門的作用，采用自查、抽調(diào)、公示等多種手段，加強事后監(jiān)督，加大違規(guī)成本，對查出的問題從嚴懲戒，逐步培養(yǎng)科研人員的自律意識。在內(nèi)部控制有效執(zhí)行的情況下，管理部門各司其職，監(jiān)管到位，環(huán)環(huán)相扣，不留死角，真正起到防范風險的作用，遠好過一味在報銷單上做文章。此外，在內(nèi)部控制執(zhí)行過程中，不但要做到全方位監(jiān)管，還要識別重大風險，在合同管理、采購管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理等重點領域，加大管控力度，消除隱患，為下一步簡化報銷流程，減輕報銷壓力打好基礎，最大限度為科研人員打造寬松的報銷環(huán)境。

   二是“放”。以誠信為出發(fā)點，簡化報銷流程，減少附件要求，做到“敢放、會放”。

   在內(nèi)部控制體系有效運行的基礎上，經(jīng)濟活動風險都被控制在可接受范圍內(nèi)，違規(guī)操作概率大大降低，此時應在報銷環(huán)節(jié)建立個人誠信機制，本著誠信為本的原則，簡化報銷流程，減少形式審批，讓科研人員充分體會到被信任，提升獲得感。管理部門要在以下三方面學會“放手”：第一，用來相互證明、上級擔保的材料，報銷時可不再提供，如登機牌、對方單位提供住宿的證明、外籍專家以現(xiàn)金形式發(fā)放勞務費等，應充分相信經(jīng)濟活動的真實性，不再讓科研人員一味取證而煩惱；第二，對國家有明文規(guī)定的政策，如放寬公務卡結算、簡化科研儀器設備采購管理等，報銷時不必再走特殊事項審批程序，減少人為制造麻煩；其三，強化課題負責人負責制，將職能部門權力下放，如野外科考申請、材料驗收入庫、合同執(zhí)行進度確認等，由課題組自行管理，減少形式審批和重復簽字。

   此外，還應根據(jù)本單位經(jīng)濟活動特點，結合重大風險產(chǎn)生概率和防御措施，合理確定經(jīng)費審批權限，提升審批效率。對不合理的、陳舊的、自設“關卡”的審批規(guī)定一律“叫停”。

   三是“服”。增強服務意識，提高服務水平，推動政策落地，給予科研人員更多的支持。

   職能部門要轉(zhuǎn)變觀念，將服務科研作為首要宗旨，不能通過給科研人員制造麻煩的方法實現(xiàn)管理效果。同時，部門之間要做到職責明確，口徑統(tǒng)一，杜絕“無人管理”“重復管理”現(xiàn)象的存在。在實際工作中，與科研人員保持溝通，傾聽訴求，廣泛征集意見，對反映的問題及時改進。充分了解科研活動特點，摘掉“不了解業(yè)務，不懂科研人員疾苦”的標簽。

   在提高服務水平方面，面對科研人員報銷過程中的詢問，不能冷眼相對敷衍了事，應當以政策制度為依據(jù)，給予科研人員正確的指導和幫助。以報銷審核為例，財務人員應當對審核中發(fā)現(xiàn)的問題向科研人員做出全面清晰的闡述，并就改正方法給予準確完整的指導，避免來回跑、反復改，人為增加繁瑣程度。

   在落實政策方面，不能僅停留在傳達精神，還應結合單位實際情況，制定切實可行的方案，做到落地有聲，真正解放科研人員。以科研財務助理制度為例，執(zhí)行效果不理想的主要原因是受經(jīng)費渠道和勝任程度兩方面制約。這種情況下，單位可以從全局出發(fā)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)經(jīng)費、統(tǒng)一開展培訓，雙管齊下，著力打造一支滿足科研經(jīng)費管理需要的人才隊伍，幫助科研人員擺脫繁雜的報銷事務，讓好政策真正發(fā)揮作用。

   最后，加強信息化建設，減少人工干預程度，使報銷流程朝標準化、統(tǒng)一化方向發(fā)展。

   信息化建設是實現(xiàn)管理模式朝現(xiàn)代化方向發(fā)展的必經(jīng)之路，科研單位應予以高度重視。借助信息化力量，實現(xiàn)辦公自動化，使管理活動更加高效有序，管理效果更加理想。例如在報銷過程中，將業(yè)務審批從線下改為線上，既可大幅提高審批效率，縮短報銷周期，又能指導科研人員履行標準化報銷程序，避免反復修改。在財務審核環(huán)節(jié)，逐漸從人工審核朝機器人審核方向發(fā)展，減少人工干預程度，使審核標準更加客觀、統(tǒng)一，不但能減少雙方誤解，降低出錯概率，提高審核準確性，還能釋放財務人員精力，促進財務會計向管理會計轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)科研管理和財務職能轉(zhuǎn)變雙贏。

   綜上所述，進一步落實“放管服”，打通政策落地最后一公里“堵點”，是解決科研經(jīng)費“報銷繁”的最有效手段。國家科技事業(yè)發(fā)展迅猛，不但科研要與世界接軌，管理也要朝現(xiàn)代化管理模式看齊。只放不管或只管不放，都不能滿足國家對科研經(jīng)費管理的要求。若管理者不及時轉(zhuǎn)變思想，始終抱著“不愿放、不會放、不敢放”的態(tài)度，勢必會成為科技事業(yè)發(fā)展的絆腳石，阻礙其進步。因此，只有充分利用“放管服”這把利劍，掃除科研經(jīng)費管理中的各種弊端，消除“報銷繁”等不和諧因素，放管結合，服務到位，才能真正助力科研，為科學事業(yè)發(fā)展提供一片沃土。