1970年7月18日，東京都杉并區(qū)一所高中操場上，43名正在進(jìn)行體育運(yùn)動(dòng)的女生突然感覺眼睛不適、流淚、咽喉疼痛、咳嗽，甚至有人因呼吸困難而暈倒。
這就是后來被媒體曝光的日本歷史上著名的“光化學(xué)煙霧事件”。在此次事件中受到影響的人數(shù)高達(dá)6000名。
事件發(fā)生后，日本社會(huì)輿論日益高漲，國民提出了“即便為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也絕不容忍公害”的口號，并大規(guī)模開展倡導(dǎo)反公害和保護(hù)自然環(huán)境的居民運(yùn)動(dòng)。各地居民開始主動(dòng)掌握大氣污染現(xiàn)狀，進(jìn)行大氣污染投訴，反對大型聯(lián)合生產(chǎn)企業(yè)建設(shè)計(jì)劃等，成為了推動(dòng)地方、國家、企業(yè)防治公害的動(dòng)力。
如今，在民眾監(jiān)督和政府的持續(xù)努力下，日本已經(jīng)成為對空氣質(zhì)量要求最為嚴(yán)苛的亞洲國家之一。然而，在歷史上很長一段時(shí)間內(nèi)，日本也曾談“氣”色變，深陷治理污染還是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的困局之中。
倍速發(fā)展帶來污染代價(jià)
日本的大氣污染大概可以追溯到明治時(shí)代初期。
19世紀(jì)后期，在歐美國家現(xiàn)代化發(fā)展的影響下，日本開始推動(dòng)增產(chǎn)興業(yè)政策，大規(guī)模發(fā)展紡織業(yè)、煉銅業(yè)、煉鐵業(yè)。雖然經(jīng)濟(jì)開始快速發(fā)展，但也造成了局部地區(qū)的大氣污染，如粉塵、煤煙、煙害事件等。再加上鍛造業(yè)小工廠、火力發(fā)電廠、機(jī)動(dòng)車等排放的疊加，大正時(shí)代，東京等地已經(jīng)出現(xiàn)了復(fù)合型城市大氣污染。
在此期間，日本最大的工業(yè)城市大阪大氣污染問題惡化得最快。明治時(shí)代，大阪的紡織企業(yè)猛增使得煤煙排放量加大，演變?yōu)閲?yán)重的社會(huì)問題。
全球環(huán)境戰(zhàn)略研究機(jī)構(gòu)發(fā)布的《日本的大氣環(huán)境對策》（以下簡稱“報(bào)告”）指出，第一次世界大戰(zhàn)前，該市降塵量最高曾達(dá)到月均10~11噸/平方公里。
1877年以后，大阪曾多次頒布限制工廠建設(shè)等通知。但即便到了大正時(shí)代，大阪堿工廠、市營電鐵發(fā)電廠等引發(fā)的煤煙問題，仍導(dǎo)致與當(dāng)?shù)鼐用窦m紛不斷。
第一次世界大戰(zhàn)促進(jìn)了日本重工業(yè)和機(jī)械工業(yè)的繁榮發(fā)展，煤炭使用量日益加大。然而，當(dāng)時(shí)的人們卻將工廠區(qū)煙囪里濃重的黑煙視作工業(yè)發(fā)展的象征，甚至視為一種潮流。在學(xué)校校歌和教科書里，大阪被宣揚(yáng)為“煙之都”。
在此期間，1927年，大阪都市協(xié)會(huì)煤煙調(diào)查委員會(huì)就煤煙產(chǎn)生的危害進(jìn)行調(diào)查并對防治煤煙的方法進(jìn)行調(diào)研；1932年，大阪府制定了日本首個(gè)煤煙防治方面的規(guī)定。但這些舉措均由于二戰(zhàn)爆發(fā)而不了了之。
1955年末到1961年，二戰(zhàn)后的日本迎來了經(jīng)濟(jì)騰飛。鑒于當(dāng)時(shí)的主要能源和資源是煤炭，這就導(dǎo)致以煤塵和硫氧化物為主的大氣污染在各地頻發(fā)。一面是大型聯(lián)合工廠建設(shè)等大規(guī)模地區(qū)開發(fā)突飛猛進(jìn)，另一面則是嚴(yán)重的公害遍及全國，各地居民對大氣污染的投訴接連不斷。
對此，1969年，佐藤榮作內(nèi)閣出臺的“新全國綜合開發(fā)計(jì)劃”指出，“新建工業(yè)基地，要開展公害防治方面的事前調(diào)查等工作，并根據(jù)其結(jié)果推動(dòng)工業(yè)的合理化建設(shè)。”東京都和大阪府等制定了公害防止條例，并引進(jìn)除塵裝置，產(chǎn)生了相當(dāng)顯著的改善效果。
然而，上世紀(jì)60年代以后，由煤炭到石油的燃料轉(zhuǎn)換全面展開，再加上地方煤煙排放控制效果凸顯，黑黢黢的灰塵帶來的公害由此也逐漸減少。但取而代之的是石油使用量增大帶來的硫氧化物“白色煙霧”。
從高速增長期的初期開始，日本主要工業(yè)城市的居民就頻發(fā)大氣污染引發(fā)的呼吸系統(tǒng)障礙疾病。在三重縣四日市，大氣污染導(dǎo)致能見度僅有30~50米，機(jī)動(dòng)車甚至在白天都不得不開車燈行駛，硫氧化物的刺鼻味道彌漫街道。
該報(bào)告指出，在1954~1964年的十年時(shí)間里，日本的能源消耗總量增加到原來的近3倍，而其后的5年里在此基礎(chǔ)上又翻了一番。不斷增大的能源消耗主要依靠石油來實(shí)現(xiàn)，而這個(gè)時(shí)期日本使用的原油中，約85%是含硫量較高的中東原油。
“四大公害”倒逼污染治理
“四大公害”是指在上世紀(jì)50年代后半期到70年代，日本發(fā)生的四大嚴(yán)重的公害事件——痛痛病、新水俁病、四日市公害以及熊本水俁病。
其中，1959年前后發(fā)生的四日市公害，造成在硫氧化物濃度越高的地區(qū)，感冒、支氣管炎、咽喉炎、支氣管哮喘的累計(jì)發(fā)病率就越高。其中，幼兒和老年人更容易受到大氣污染危害的影響，慢性阻塞性肺疾病等造成的死亡率劇增。
然而，即便是在居民和研究人員指出工廠排放的污染物可能是罪魁禍?zhǔn)字�，國家和地方、企業(yè)方面的應(yīng)對仍然相對滯后，甚至出現(xiàn)試圖轉(zhuǎn)嫁于其他原因的言論。
針對這種現(xiàn)狀，日本國內(nèi)開展了聲勢浩大的居民運(yùn)動(dòng)和法律訴訟，再加上媒體曝光居民受害的慘狀，從而引發(fā)了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。而對造成公害的企業(yè)需要嚴(yán)厲追責(zé)，也成為全社會(huì)的共識。
有關(guān)“四大公害”的訴訟均經(jīng)歷了漫長的訴訟過程，直到20世紀(jì)70年代才最終以原告方勝訴而結(jié)束，行政機(jī)構(gòu)和企業(yè)受到了嚴(yán)厲追責(zé)。這也迫使他們開始強(qiáng)化和完善公害對策和針對受害者的救助對策。
1967年，日本政府制定頒布了明確公害對策基本框架的《公害對策基本法》，自此該基本法開始發(fā)揮重要的作用。1968年，基于此前的《煤煙控制法》和《公害對策基本法》，日本政府又制定出臺了《大氣污染防止法》，對包括煤煙在內(nèi)的大氣污染，特別是硫氧化物和機(jī)動(dòng)車尾氣污染實(shí)施有針對性的防治措施。
但治理的速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上快速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)與機(jī)動(dòng)車的普及。公害進(jìn)一步擴(kuò)大到全國范圍，并且呈現(xiàn)出復(fù)雜和多樣化的特征。
為了應(yīng)對社會(huì)輿論的高漲與公害問題的復(fù)雜化和多樣化，1970年，政府成立了以內(nèi)閣總理大臣為本部長的公害對策本部，作為推動(dòng)公害行政工作的主體，并對法律體系進(jìn)行徹底完善。
在1970年底召開的第64屆公害國會(huì)上，政府提出了包括修訂《公害對策基本法》在內(nèi)的14項(xiàng)公害相關(guān)法案。同時(shí)，為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各省廳的眾多公害相關(guān)部門，次年7月，具有公害控制實(shí)施權(quán)限的常設(shè)行政機(jī)關(guān)——環(huán)境廳正式成立。
步步為營 控制機(jī)動(dòng)車尾氣
日本開展機(jī)動(dòng)車尾氣控制最初是在1966年，當(dāng)時(shí)主要針對機(jī)動(dòng)車排放的一氧化碳。1971年，除了一氧化碳之外，日本在《大氣污染防止法》的機(jī)動(dòng)車尾氣控制對象中還追加了碳化氫、氮氧化物、鉛化合物及顆粒物。
20世紀(jì)70年代，以固定發(fā)生源的硫氧化物為核心的大氣污染對策開始初見成效。雖然機(jī)動(dòng)車尾氣控制也開始正式實(shí)施，但與機(jī)動(dòng)車保有量的增幅相比，這些對策顯然還不夠充分，氮氧化物為主的大氣污染在各地頻發(fā)。
報(bào)告指出，1975~1996年的七大訴訟中，大部分被告并非局限于工廠、道路管理者，甚至有的機(jī)動(dòng)車廠家也被列為被告。而原告的主張也不再局限于公害防治對策和賠償，還涉及要求對道路交通方式進(jìn)行反思、設(shè)立聯(lián)絡(luò)會(huì)制度持續(xù)開展協(xié)商以解決公害問題等訴求。
有些地方原告方的患者不僅提出拿出部分訴訟和解金用于補(bǔ)貼醫(yī)療費(fèi)的要求，還創(chuàng)建了針對公害對策進(jìn)行監(jiān)測和協(xié)商，保存公害與防治對策歷史開展相關(guān)活動(dòng)的市民團(tuán)體，并且堅(jiān)持活動(dòng)至今。
特別是在東京大氣污染訴訟中，盡管懸浮顆粒物達(dá)到了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但是原告方指出，導(dǎo)致東京都內(nèi)哮喘兒童不斷增加的罪魁禍?zhǔn)灼鋵?shí)可能在于PM2.5。因而在訴訟和解條款中加入了國家應(yīng)探討PM2.5環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和完善持續(xù)自動(dòng)監(jiān)測的內(nèi)容。
1978年，機(jī)動(dòng)車尾氣氮氧化物的控制在日本全面展開，這一“日本版馬斯基法案”起到了較為深遠(yuǎn)的影響。
其實(shí)在1973年以后，全國統(tǒng)一的氮氧化物固定發(fā)生源的排放控制先后經(jīng)歷了5次排放標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)化，同時(shí)，在1978年的控制措施強(qiáng)化以后，機(jī)動(dòng)車排放的氮氧化物管控力度也逐步加大。
但即便采取了如此嚴(yán)苛的氮氧化物對策，大城市地區(qū)的氮氧化物污染形勢依然嚴(yán)峻。因此，環(huán)境廳于1985年出臺了“大城市地區(qū)氮氧化物對策中期展望”，并于1988年頒布了“氮氧化物對策新中期展望”，推動(dòng)綜合性、計(jì)劃性對策的展開。其中，新中期展望對1993年的污染狀況進(jìn)行了預(yù)測，并在此基礎(chǔ)上提出對策的方向，以機(jī)動(dòng)車單車對策、機(jī)動(dòng)車交通對策、固定發(fā)生源對策為三大支柱，為盡早實(shí)現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)做出了各種努力。
但是，從氮氧化物總量控制三大地區(qū)（東京都特別區(qū)等、神奈川縣橫浜市等、大阪府大阪市等）的治理效果來看，依然沒有明顯起色。為了改善大城市地區(qū)的氮氧化物污染現(xiàn)狀，1992年，政府頒布了“關(guān)于特定地區(qū)機(jī)動(dòng)車氮氧化物總量減排的特別措施法”，致力于全地區(qū)的機(jī)動(dòng)車氮氧化物總量減排。
以往的機(jī)動(dòng)車尾氣控制采取的是對尾氣不達(dá)標(biāo)的新車不予登記注冊的方式，而新法則更為嚴(yán)格。對于貨車和大型客車等柴油機(jī)動(dòng)車，即使是在用車輛，如果屬于氮氧化物排放不達(dá)標(biāo)的舊型車輛，在首都周邊及大阪、兵庫地區(qū)也將不予延長注冊更新�！�