2013年6月，國務(wù)院常務(wù)會議部署了大氣污染防治十條措施，包括“加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)”。 3個(gè)月后，國務(wù)院正式印發(fā)《大氣污染防治行動計(jì)劃》 ，要求全國加快推進(jìn)“煤改氣”工程建設(shè)。這個(gè)被視為從十面“霾”伏當(dāng)中突圍的良方，卻在實(shí)施中陷入重重困境。原因很多，內(nèi)憂外患。
需求雪崩，一月三令
2013年10月19日，天然氣迎峰度冬供應(yīng)保障協(xié)調(diào)會上公布了一組數(shù)字：我國天然氣在前3個(gè)季度的表觀消費(fèi)增長13.5%，明顯高于9.2%的產(chǎn)量增速；今年供需缺口達(dá)220億立方米，相當(dāng)于北京三年的用氣量。
天然氣需求量大增的現(xiàn)象，并非只有去年才有。有數(shù)據(jù)顯示，1995年至2012年間，我國天然氣消費(fèi)量復(fù)合年均增速為10.93%，也大大高于世界同期3.52%的增速。 這些數(shù)據(jù)并不是“終點(diǎn)”。根據(jù)中國石化石油勘探開發(fā)研究院原總工程師張抗的預(yù)測，2015年我國可能還有近300億立方米的供氣缺口，氣荒將至少持續(xù)三年。
對此，國家采取了密集的協(xié)調(diào)措施。國家發(fā)改委在2013年10月12日 頒布的《關(guān)于做好2013年天然氣迎峰度冬工作的意見》中要求“強(qiáng)化需求側(cè)管理”，并于11月會同能源局下發(fā)三份通知 ，強(qiáng)調(diào)“均衡有序推進(jìn)”、“沒有落實(shí)氣源的項(xiàng)目不予批準(zhǔn)”。
在12月15日的全國發(fā)展和改革工作會議上，國家發(fā)改委又再次壓減天然氣“肩上的重任”，發(fā)改委主任徐紹史在會上明確作出部署，暫停上馬燃?xì)獍l(fā)電，確保居民生活用氣和汽車用氣，保障煤電油氣供需平衡。
從10月以后，國家對待天然氣的態(tài)度轉(zhuǎn)變何以如此之快？這與天然氣本身的特點(diǎn)密不可分：缺少簡易而廉價(jià)的大規(guī)模儲存方式。京能集團(tuán)總經(jīng)濟(jì)師孟玉明說，天然氣通過管道均勻輸送，其運(yùn)行調(diào)節(jié)難度大。
因此，產(chǎn)氣、輸氣、用氣各環(huán)節(jié)在上下游一體化系統(tǒng)中必須同步運(yùn)作 ，否則即便企業(yè)或城市內(nèi)部有高度的組織計(jì)劃性，天然氣也仍然無法避免全國范圍內(nèi)生產(chǎn)調(diào)配的無政府狀態(tài)。
中國石油大學(xué)中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任董秀成表示，國內(nèi)天然氣的生產(chǎn)和干線運(yùn)輸基本上由一家石油公司獨(dú)自運(yùn)營，而管道布局卻比較分散，各石油公司之間很難進(jìn)行靈活機(jī)動的資源調(diào)配和應(yīng)急供應(yīng)。
面對不確定性因素和風(fēng)險(xiǎn) ，全國一盤棋的區(qū)域間協(xié)同和行業(yè)間調(diào)度正是市場的軟肋，而“煤改氣”工程看似是壓垮市場的最后一根稻草。
誤判形勢，一哄而上
中石油集團(tuán)總經(jīng)理廖永遠(yuǎn)在10月28日的天然氣保供專題匯報(bào)會上強(qiáng)調(diào)，要“摸清家底。”
而就在一年前，國家對“家底”的判斷結(jié)果是供過于求。由于“十二五”期間國內(nèi)資源的大力開發(fā)和進(jìn)口液化天然氣、進(jìn)口管道氣的全面實(shí)施，2013年10月公布的《天然氣利用政策》把鼓勵利用作為整體基調(diào)。 幾乎同時(shí)印發(fā)的《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》預(yù)計(jì)，2015年全國天然氣需求量2300億立方米，國產(chǎn)和進(jìn)口的總體供應(yīng)能力近2700億立方米。
然而，形勢的惡化出人意料。2013年6月，國家發(fā)改委發(fā)布了前5個(gè)月的行業(yè)運(yùn)行情況。數(shù)據(jù)顯示，由于對氣價(jià)上調(diào)存在較大預(yù)期，部分地區(qū)在3月中旬采暖結(jié)束后的消費(fèi)淡季仍供需偏緊。
在階梯氣價(jià)改革拉開大幕的基礎(chǔ)上，各地集中上馬的“煤改氣”工程使得去年的預(yù)測結(jié)果進(jìn)一步偏離實(shí)際，產(chǎn)運(yùn)銷暴露出結(jié)構(gòu)性失衡。需求爆炸式增長，產(chǎn)能只能逐步釋放，這一矛盾迫使國家在12月10日之前緊急啟動一次專門針對“煤改氣”的摸底調(diào)查。于是便有了徐紹史在12月15日會議上部署的調(diào)整措施。
難以推廣的北京模式
“煤改氣”其實(shí)并不是什么新鮮事。但這次的全面鋪開，離不開“大氣國十條”的臨門一腳。
對于走在全國前列的北京而言，其促成條件實(shí)際上是申奧口號中的“綠色奧運(yùn)”和西氣東輸。1989年，鄂爾多斯盆地的長慶油田在陜西境內(nèi)的天然氣勘探獲得重大突破。陜京一線于1997年9月投入使用 ，“少燒煤、多用氣”才真正提上議事日程。
北京從1998年底開始實(shí)施的防治大氣污染緊急措施要求“有計(jì)劃、分步驟地”推廣使用天然氣，力求避免無序性和盲目性。即便如此，2000年北京市申奧成功后對于環(huán)保的要求提升，仍導(dǎo)致用氣量井噴、陜京一線吃緊。2005年1月天然氣緊缺時(shí)，北京市為保證當(dāng)年年末的采暖需求，還是把鍋爐“煤改氣”暫緩了一年。
北京“煤改氣”是以舉國之力來保障的，卻未必能大面積復(fù)制到全國。 當(dāng)前，甚至連“煤改氣”是否有利于防治霧霾，是否符合我國“富煤、缺油、少氣”的資源結(jié)構(gòu)，也受到了中國工程院院士、清華大學(xué)熱能工程系教授倪維斗的質(zhì)疑。他說，為得到同樣的熱量，燃?xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)需要燃燒的燃料和排放的氮氧化物比燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)更多，而治理霧霾的關(guān)鍵正是控制氮氧化物與揮發(fā)性有機(jī)污染物的排放。
中科院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長、研究員王毅指出了一步登天的根源：很多地方政府想用三五年的“煤改氣”全面提高空氣質(zhì)量，卻不做任何調(diào)研，對調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式更是缺少長期謀劃和打持久戰(zhàn)的精神。 中國工程院院士、清華大學(xué)建筑技術(shù)科學(xué)系教授江億也認(rèn)為，減排不等于簡單的“煤改氣”。
“各地‘煤改氣’應(yīng)該因地制宜，量力而行，合理安排進(jìn)度。”山西省社科院能源所副所長王云珠建議�！�