自1987年7月27日新中國第一張福利彩票發(fā)行至今，中國彩票業(yè)已經(jīng)走過了整整25年。為了規(guī)范彩票行業(yè)，應(yīng)對彩票業(yè)危機(jī)，中國政府出臺了一系列政策和條例，然而效果不盡如人意。

 

如何更好推動彩票行業(yè)發(fā)展，使彩票真正做到“取之于民，用之于民”也是學(xué)術(shù)界思考的問題。日前《科學(xué)新聞》專訪了推動中國彩票業(yè)立法的浙江大學(xué)法學(xué)院教授朱新力。

 

公信力問題

 

《科學(xué)新聞》：近期中國公益彩票頻頻開出大獎，在社會上引起了廣泛的熱議，甚至質(zhì)疑，造成這種現(xiàn)象的原因是什么？

 

朱新力：目前社會大眾對彩票公信力的質(zhì)疑，說明彩票監(jiān)管、運營體制內(nèi)的公開和透明程度還無法滿足公眾對公開、透明的要求。尤其是近年來屢屢曝光的彩票業(yè)黑幕事件，對行業(yè)公信力的損害具有極大的放大效應(yīng)。

 

這種落差與中國彩票發(fā)行、銷售體制的行政性有關(guān)。福彩與體彩兩家，政府既是監(jiān)管者，又是經(jīng)營者，政企不分，政市不分。結(jié)果一是導(dǎo)致體制內(nèi)的回應(yīng)速度跟不上市場的變化和需求，二則導(dǎo)致改革的推動面臨阻力。

 

在當(dāng)前體制不變的情況下，需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)管理部門積極作為，通過體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、形式創(chuàng)新，增強彩票發(fā)行、銷售、兌獎的公開性、透明性和規(guī)范性。

 

近期頻繁出現(xiàn)的大額獎金，這種小概率事件的存在，公眾有質(zhì)疑是可以理解的。相關(guān)部門就需要更加明確的、具體的信息、證據(jù)來說明、解釋，而且需要一種更加真誠的、互動的態(tài)度來交流。

 

《科學(xué)新聞》：中國已經(jīng)陸續(xù)出臺了《彩票管理條例》及《彩票管理條例實施細(xì)則》，這些是否能夠起到規(guī)范彩票市場、理順體制的作用？

 

朱新力：徒法不足以自行。彩票行業(yè)的公信力問題，具有多面性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性，而且受制于行業(yè)自身發(fā)展的階段性特點。尤其是在當(dāng)前政府公信力的塑造、和諧官民關(guān)系的構(gòu)建存在諸多復(fù)雜因素和現(xiàn)實挑戰(zhàn)的背景下，不能簡單寄希望于《條例》和《細(xì)則》的出臺，乃至將來更高位階的彩票法出臺。

 

中國博彩的挑戰(zhàn)

 

《科學(xué)新聞》：不少人相信彩票號碼能夠被預(yù)測，造成這種現(xiàn)象的原因是什么？為什么一些聲稱可以預(yù)測中獎號碼的犯罪團(tuán)體能夠得逞？

 

朱新力：彩票本質(zhì)上是博彩的一種，其游戲規(guī)則極大地迎合了參與者用低成本、小風(fēng)險換取高額回報的投機(jī)心理。相信彩票號碼能夠預(yù)測，一方面有投機(jī)的貪婪心理，另一方面也說明彩民購彩行為的不理性，對彩票缺乏科學(xué)的認(rèn)識。說白了，這些人把它當(dāng)成一種有規(guī)律可循的賭博游戲。這也是一些騙子、犯罪集團(tuán)能夠得逞的原因。

 

與理性購彩相關(guān)的是彩民的比例構(gòu)成。與發(fā)達(dá)國家不同的是，中國彩民以中低收入群體為主，且流動人口占多數(shù)。這一人群中，多數(shù)人都是抱著一夜暴富的心態(tài)參與購彩，因此可能會加劇不理性的購彩行為，為數(shù)眾多的“問題彩民”的存在就是證明。另一方面，這一現(xiàn)象也給彩票行業(yè)朝著健康、公益、娛樂、參與的方向發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。

 

《科學(xué)新聞》：從長遠(yuǎn)來看，中國彩票業(yè)發(fā)展最大的挑戰(zhàn)是什么？

 

朱新力：由長遠(yuǎn)來看，中國彩票業(yè)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)有兩個：一是從“部門彩票”真正轉(zhuǎn)化為“國家彩票”；二是淡化彩票的賭博性，回歸彩票的公益性。

 

從中國現(xiàn)行彩票業(yè)監(jiān)管體制來看，無獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、“雙寡頭直接競爭”、“政市不分”的格局，造成了民政部、國家體育總局是彩票業(yè)發(fā)展至今最大的兩個既得利益團(tuán)體，而它們卻又在整個構(gòu)架新監(jiān)管體制的立法程序中扮演關(guān)鍵角色。因此，制定更高位階的彩票法，一方面應(yīng)當(dāng)防止公共政策所追求的公益最大化讓位于部門間權(quán)力平衡與利益分配的最大化；另一方面，應(yīng)當(dāng)以發(fā)展為目標(biāo)，適當(dāng)引入市場化機(jī)制，加強彩票市場的公平性。

 

彩票具有雙重屬性，抑制其賭博性，發(fā)揚其公益性，有利于將來中國彩票行業(yè)的健康蓬勃發(fā)展。改革的方向，應(yīng)當(dāng)著重對彩票市場和彩民購彩行為進(jìn)行理性引導(dǎo)，通過彩票品種、競彩規(guī)則、搖獎技術(shù)等方面，增強博彩的娛樂性、參與性�！�

 

（浙江大學(xué)法學(xué)院副教授駱梅英對本文亦有貢獻(xiàn)）

 

 

?藎本刊記者 王玲/整理

 

五類合法博彩游戲

 

慈善游戲

 

此類為非營利組織籌集善款的游戲，慈善組織可以不參與直接運營。慈善游戲在合法博彩游戲中監(jiān)管最為寬松。著名的慈善游戲包括PTA蒙特卡羅之夜、教堂獎券和賓戈游戲等。

 

商業(yè)賭場游戲

 

賭場游戲占據(jù)美國商業(yè)博彩游戲行業(yè)的最大份額，隨著新賭場的建設(shè)和已有賭場規(guī)模的擴(kuò)大，賭場游戲呈繼續(xù)增長的態(tài)勢。在這類游戲中，通常賭場會從勝的一方抽錢。賭場游戲模式中最著名的當(dāng)屬拉斯維加斯模式，其他模式包括碼頭賭場、游輪賭場、棋牌室、賽馬場等。

 

樂透

 

雖然美國的樂透游戲可以追溯到殖民地時期，但1894年至1964年間并沒有政府支持的合法樂透游戲。直到1964年3月12日,新罕布什爾州的Sweepstakes開張，樂透游戲才在美國重生，其他的東北部諸州也隨即跟進(jìn)。1981年，亞利桑那州成為密西西比河西岸第一個合法化樂透游戲的州。

 

本土博彩游戲

 

1988年，美國議會通過了《印第安人博彩管理法》，為印第安保留區(qū)的博彩業(yè)提供了管理框架。許多部落將博彩業(yè)視作促進(jìn)部落經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的機(jī)遇�，F(xiàn)在一些部落獨立擁有并運營本土博彩游戲的權(quán)力，另一些則與賭場簽訂協(xié)議，由商業(yè)賭場運營游戲。

 

彩池投注游戲

 

這類博彩游戲的獎池資金總量建立在投注的賭資基礎(chǔ)上，下注越大，獎金越高。賽馬是流傳度最廣的彩池投注游戲，其他此類游戲還包括賽狗等。

 

政府對于商業(yè)博彩游戲的監(jiān)管

 

商業(yè)博彩游戲行業(yè)是美國最透明、監(jiān)管最嚴(yán)厲、稅收政策最嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)之一，很多賭場和博彩設(shè)備制造商均是在紐約證券交易所和納斯達(dá)克上市的公司。

 

商業(yè)博彩游戲業(yè)對于州政府稅收具有非常重要的意義，不同州對于商業(yè)賭場征收稅收額度不同。如內(nèi)華達(dá)州要求大型賭場上繳博彩毛收益的6.75%，而賓夕法尼亞州則高達(dá)55%。

 

商業(yè)博彩游戲業(yè)帶來的數(shù)十億稅收資金被用于教育、公共安全、遺產(chǎn)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及助老扶幼等項目�！�

 

（資料來源：《指尖的真相：美國商業(yè)博彩行業(yè)》）

 

《科學(xué)新聞》 (科學(xué)新聞2012年第8期 調(diào)查)