繼2012年6月12日北京開(kāi)出中國(guó)彩票歷史上獎(jiǎng)金數(shù)額最大的5.7億后的半個(gè)月后，江蘇一彩民又獨(dú)攬了2.56億的體彩大獎(jiǎng)，再加上年初四川省巴中市雙色球搖出的2.6億巨獎(jiǎng)，這些幸運(yùn)的故事著實(shí)挑動(dòng)了不少念叨著“買(mǎi)彩票，中大獎(jiǎng)”、期望一夜暴富者的敏感神經(jīng)。

 

然而，有不少人也開(kāi)始質(zhì)疑巨獎(jiǎng)背后是否藏著不可告人的秘密，畢竟中國(guó)公益彩票的歷史算不上光彩。而面對(duì)質(zhì)疑，發(fā)行機(jī)構(gòu)更是三緘其口。

 

“西安寶馬彩票案”、“深圳彩世塔事件”等彩票發(fā)行銷(xiāo)售中的舞弊行為，“自己比賽，自己裁判”的彩票發(fā)行體制滋生出的貪污腐敗問(wèn)題，讓中國(guó)公益彩票像身患頑疾的少年，在健康成長(zhǎng)的道路上舉步維艱。

 

中國(guó)式彩票

 

1984年，新中國(guó)的第一張彩票發(fā)行。早期彩票的審批和發(fā)行采取“一事一議”的方式，并不具有制度性和常規(guī)性。

 

在民政部的提議下，國(guó)家在1987年成立了“中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐委員會(huì)”。同年7月27日，第一批8000萬(wàn)張“中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐獎(jiǎng)券”（面值1元），在河北、江蘇、浙江、山東、上海等10個(gè)省、市試點(diǎn)發(fā)行。在河北省石家莊市工人文化廣場(chǎng)上賣(mài)出了第一張“中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐獎(jiǎng)券”。作為倡議者，民政部也理所當(dāng)然地成為當(dāng)時(shí)第一個(gè)也是唯一一個(gè)在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行彩票的政府部門(mén)。

 

從有獎(jiǎng)募捐試點(diǎn)發(fā)行到銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)代銷(xiāo)，再到用實(shí)物大獎(jiǎng)吸引彩民的“大獎(jiǎng)組銷(xiāo)售”，自一開(kāi)始，中國(guó)福利彩票走的就是一條帶著濃郁中國(guó)特色的發(fā)展路線(xiàn)。

 

隨著時(shí)間推移，中國(guó)的彩票業(yè)也逐漸與國(guó)際接軌。1993年10月和1994年5月，中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐獎(jiǎng)券發(fā)行中心分別被國(guó)際彩票組織INTERTOTO和AILE接納為正式會(huì)員和臨時(shí)委員。“福利有獎(jiǎng)募捐獎(jiǎng)券”也更名為“中國(guó)福利彩票”，彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)改名為“中國(guó)福利彩票發(fā)行中心”。

 

與此同時(shí)，為規(guī)范行業(yè)發(fā)展，國(guó)務(wù)院于1991年和1993年兩次發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)彩票市場(chǎng)管理的通知》。《通知》明確規(guī)定，中國(guó)人民銀行是國(guó)務(wù)院主管彩票的機(jī)關(guān)，彩票發(fā)行批準(zhǔn)權(quán)集中在國(guó)務(wù)院。

 

1999年底，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，彩票的管理職能由中國(guó)人民銀行移交財(cái)政部。

 

財(cái)政部剛一接手，就開(kāi)始積極醞釀起草《彩票管理?xiàng)l例》，然而過(guò)程并不順利。直至10年后，2009年4月《彩票管理?xiàng)l例》才在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)，于當(dāng)年7月1日開(kāi)始施行。

 

時(shí)隔三年，財(cái)政部、民政部、國(guó)家體育總局又聯(lián)合發(fā)布了《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》（下稱(chēng)《細(xì)則》），該《細(xì)則》自2012年3月1日開(kāi)始實(shí)施。

 

多頭管理

 

在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)國(guó)務(wù)院并未成立彩票的專(zhuān)門(mén)管理部門(mén)。作為中國(guó)首個(gè)發(fā)行彩票的政府機(jī)關(guān)，民政部擁有很大的彩票管理權(quán)。

 

即使在中國(guó)人民銀行被指定為彩票管理部門(mén)后，民政部和國(guó)家體育總局仍舊保留了部分審批權(quán)，這讓中國(guó)彩票形成了多頭審批和多頭管理的局面。

 

管理權(quán)易主后，財(cái)政部采取了一些改革措施。但當(dāng)其準(zhǔn)備出臺(tái)推動(dòng)“部門(mén)彩票”向“國(guó)家彩票”（即彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)脫離行政依附和公益金分配的國(guó)家化）轉(zhuǎn)變的重大改革舉措時(shí)，卻遭遇民政部和國(guó)家體育總局的重重阻力。

 

部門(mén)權(quán)力角逐的最后結(jié)果是由國(guó)務(wù)院作出折中的改革方案：現(xiàn)行的彩票管理和發(fā)行體制不變，調(diào)整公益金比例并調(diào)整分配政策。但之后的各種文件、通知、暫行規(guī)定并沒(méi)能理順這種混亂的管理體系。

 

2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》（下稱(chēng)《彩票管理通知》）明確規(guī)定：財(cái)政部負(fù)責(zé)起草和制定國(guó)家有關(guān)彩票管理的法規(guī)政策，管理彩票市場(chǎng)和彩票基金；民政、體育部門(mén)分別負(fù)責(zé)組織福利彩票、體育彩票的發(fā)行與銷(xiāo)售。

 

與2001年的《彩票管理通知》相比，2009年和2012年先后出臺(tái)的《彩票管理?xiàng)l例》及其《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》不僅沒(méi)有將彩票監(jiān)管權(quán)集中在相對(duì)超脫的第三方部門(mén)，反而進(jìn)一步突出了民政部和國(guó)家體育總局的管理職能。

 

《細(xì)則》指出，財(cái)政部的職責(zé)主要是制定彩票監(jiān)督管理的制度和政策，審批彩票品種的開(kāi)設(shè)、停止和有關(guān)審批事項(xiàng)的變更，監(jiān)督管理全國(guó)彩票市場(chǎng)及彩票發(fā)行和銷(xiāo)售活動(dòng)、監(jiān)督管理彩票資金和財(cái)務(wù)活動(dòng)；民政部、國(guó)家體育總局的職責(zé)主要是制定全國(guó)福利彩票、體育彩票事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和管理制度，設(shè)立彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)，審核彩票品種的開(kāi)設(shè)、停止和有關(guān)審批事項(xiàng)的變更，制定福利彩票、體育彩票代銷(xiāo)合同示范文本，監(jiān)督彩票銷(xiāo)毀等。

 

由此可知，一方面，民政部和國(guó)家體育總局的管理職能仍然存在，難免上演“自己做自己的法官”的一出戲；另一方面，財(cái)政部作為民政部和國(guó)家體育總局的平級(jí)單位，其具體的職能部門(mén)為綜合司的彩票管理處，履行監(jiān)管權(quán)力的難度可想而知。

 

同時(shí)，彩票違規(guī)的成本不高。作為監(jiān)管部門(mén)的財(cái)政部除了發(fā)通報(bào)批評(píng)，建議政府部門(mén)追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任外，很難作出實(shí)質(zhì)性的處罰措施。

 

混亂銷(xiāo)售

 

行政上依附于民政部和國(guó)家體育總局的兩大彩票發(fā)行系統(tǒng)，雖然發(fā)行的彩票名稱(chēng)不同，但兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)依然激烈。

 

為了能夠在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位，一些地方彩票發(fā)行中心不惜挪用發(fā)行成本費(fèi)用，保底大獎(jiǎng)基金以誤導(dǎo)彩民，在宣傳材料中刻意詆毀另一彩票發(fā)行系統(tǒng)。

 

據(jù)資料顯示，2000年，四川福彩中心對(duì)社會(huì)公布的“巴蜀風(fēng)采”電腦福利彩票保底的3000萬(wàn)元特等獎(jiǎng)基金中，除按規(guī)定可用于獎(jiǎng)金支付的1400多萬(wàn)元以外，其余部分來(lái)自以往的發(fā)行成本費(fèi)用結(jié)余和預(yù)計(jì)彩票銷(xiāo)售中提取的獎(jiǎng)金。

 

而在四川福彩中心的對(duì)外宣傳報(bào)道及對(duì)投注站點(diǎn)散發(fā)的宣傳材料中，有意將體育彩票和福利彩票的有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行比較。在財(cái)政部《關(guān)于制止盲目發(fā)展電腦彩票等有關(guān)問(wèn)題的通知》中，此舉屬于“采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段損害其他同業(yè)者的正當(dāng)利益”行為。

 

除了無(wú)序的競(jìng)爭(zhēng)外，中國(guó)公益彩票發(fā)行銷(xiāo)售的混亂局面十分明顯。

 

彩票銷(xiāo)售并非只有令人咂舌的風(fēng)光數(shù)字，銷(xiāo)售過(guò)程也會(huì)受到市場(chǎng)甚至天氣等各種因素的影響，故并非“穩(wěn)賺不賠”。而一些基層彩票中心為了確保利益，規(guī)避銷(xiāo)售風(fēng)險(xiǎn)，往往違規(guī)將部分甚至全部發(fā)行額度承包給私人。

 

“西安寶馬彩票案”便是這樣的例子。

 

陜西省體育彩票中心將即開(kāi)型彩票發(fā)售承包給承包商楊永明，并簽訂了承銷(xiāo)合同。合同中規(guī)定：楊永明必須在2003年1月10日起至2005年1月9日止，完成即開(kāi)型中國(guó)體育彩票銷(xiāo)售規(guī)模3300萬(wàn)元，銷(xiāo)售地點(diǎn)為西安、渭南、延安等城市；楊永明負(fù)責(zé)彩票銷(xiāo)售現(xiàn)場(chǎng)棚架、人員安全等問(wèn)題，并承擔(dān)一切經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和各項(xiàng)支出以及相關(guān)法律責(zé)任；在彩票銷(xiāo)售過(guò)程中如有彩票丟失、虧款、超兌獎(jiǎng)金、假幣、票據(jù)短缺等造成的一切經(jīng)濟(jì)損失將由楊永明賠償和承擔(dān)。楊永明得到的好處則是從彩票銷(xiāo)售資金中分得11%的發(fā)行費(fèi)，將風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的陜西省體彩中心則分得1%的發(fā)行費(fèi)。

 

這次承包帶來(lái)的后果便是，發(fā)生了楊永明伙同他人誣陷寶馬車(chē)中獎(jiǎng)?wù)叩纫幌盗袗毫有袕健?/div>