作為德班氣候大會(huì)的一項(xiàng)重要成果，世人矚目的綠色氣候基金（以下簡(jiǎn)稱“基金”）終于塵埃落定。

 

資金機(jī)制：氣候談判的熱點(diǎn)

 

資金議題的談判一直以來都是氣候談判中的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。2009年，哥本哈根大會(huì)形成了不具有法律約束力的《哥本哈根協(xié)議》。協(xié)議中，發(fā)達(dá)國家承諾2010~2012年提供300億美元的快速啟動(dòng)資金，并在2020年實(shí)現(xiàn)每年1000億美元的供資目標(biāo)，支持發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)；協(xié)議還提出建立資金機(jī)制過渡委員會(huì)，協(xié)調(diào)多種現(xiàn)有資金機(jī)制與渠道；建立綠色氣候基金作為公約的資金機(jī)制。之后，資金議題談判除了綠色氣候基金的建立與運(yùn)行之外，還集中圍繞三個(gè)關(guān)鍵性問題展開。

 

長期資金。2010年的《坎昆協(xié)議》中明確規(guī)定，發(fā)達(dá)國家到2020年每年動(dòng)員1000億資金幫助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在2013~2020年間長期資金的來源、如何實(shí)現(xiàn)長期資金目標(biāo)、如何就避免2013~2020年出現(xiàn)資金空當(dāng)作出安排、提高資金透明度等問題上進(jìn)行了2年的激烈討論。

 

發(fā)達(dá)國家極力擺脫公約“共同但有區(qū)別責(zé)任”的束縛，極力規(guī)避相關(guān)資金義務(wù)的約束，逃避歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)供資義務(wù)。為此，堅(jiān)稱《坎昆協(xié)議》已明確資金目標(biāo)，不愿就具體落實(shí)措施進(jìn)行討論。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)出資國有權(quán)自主決定資金來源和出資方式，強(qiáng)調(diào)私營資金、創(chuàng)新資金來源的重要性。一方面，堅(jiān)持將航空航海稅收作為資金來源；另一方面，要求發(fā)展中國家改進(jìn)監(jiān)管政策和投資環(huán)境，降低私營部門投資風(fēng)險(xiǎn)，為養(yǎng)老、主權(quán)財(cái)富和保險(xiǎn)基金等私營部門在發(fā)展中國家開展減排領(lǐng)域投資創(chuàng)造條件；提倡“發(fā)展中國家未來出資能力”，希望所有國家共同出資，轉(zhuǎn)嫁公約下供資義務(wù)。

 

發(fā)展中國家則強(qiáng)調(diào)，長期資金應(yīng)以公共部門資金為主，發(fā)達(dá)國家應(yīng)根據(jù)經(jīng)評(píng)估的發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化的需求，提供“新的、額外的、可預(yù)測(cè)的和充足的”資金。同時(shí)，形成發(fā)達(dá)國家之間的出資分?jǐn)倷C(jī)制及落實(shí)出資目標(biāo)的具體措施和路線圖，確保出資額到2020年達(dá)到附件一國家GDP的一定比例；資金以贈(zèng)款或優(yōu)惠貸款的形式向受援國直接提供。

 

經(jīng)過激烈交鋒各方在德班氣候大會(huì)加時(shí)36小時(shí)以上的“最后時(shí)刻”達(dá)成一致，通過了制定長期資金工作計(jì)劃，在2012年通過專門工作計(jì)劃和技術(shù)研討會(huì)，參考2010年聯(lián)合國高級(jí)別融資小組和20國集團(tuán)（G20）相關(guān)融資研究報(bào)告等，研究向發(fā)展中國家提供的多樣化資金來源和發(fā)展中國家的資金需求，并將研究結(jié)果提交第18次締約方大會(huì)。

 

快速啟動(dòng)資金。如何落實(shí)發(fā)達(dá)國家承諾的2010~2012年間的300億美元快速啟動(dòng)資金，盡快明確資金的分?jǐn)偙壤�，確保資金的及時(shí)有效到位，是哥本哈根后重建發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家互信的關(guān)鍵。發(fā)展中國家要求發(fā)達(dá)國家提供資金詳細(xì)信息，并以統(tǒng)一的格式報(bào)告資金落實(shí)情況和資金性質(zhì)；督促發(fā)達(dá)國家落實(shí)快速啟動(dòng)資金分?jǐn)倷C(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)資金的“額外性和可預(yù)測(cè)性”。發(fā)達(dá)國家則將過去已經(jīng)有的承諾，特別是傳統(tǒng)的“官方發(fā)展援助”（ODA）等，重新貼上“氣候標(biāo)簽”，并強(qiáng)調(diào)其已落實(shí)快速啟動(dòng)資金，不愿就此問題繼續(xù)磋商。結(jié)果，經(jīng)過艱苦協(xié)調(diào)，德班氣候大會(huì)最后將快速啟動(dòng)資金落實(shí)的情況和透明要求等問題長期資金案文做出規(guī)定，即要求發(fā)展中國家繼續(xù)提高快速啟動(dòng)資金實(shí)施情況報(bào)告的透明性。

 

資金機(jī)制常設(shè)委員會(huì)。兩大陣營圍繞委員會(huì)功能定位、人員組成和運(yùn)作模式等進(jìn)行了激烈辯論。發(fā)展中國家提出常設(shè)委員會(huì)作為公約附屬機(jī)構(gòu)直接向締約方大會(huì)報(bào)告；通過開展獨(dú)立評(píng)估報(bào)告等形式協(xié)助締約方大會(huì)對(duì)公約資金機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管，主要功能包括協(xié)調(diào)公約內(nèi)外資金渠道、完善公約資金機(jī)制、“衡量、報(bào)告、核查”向發(fā)展中國家提供的資金支持等；委員會(huì)成員來自聯(lián)合國各大區(qū)及小島國和最不發(fā)達(dá)國家。發(fā)達(dá)國家提出常設(shè)委員會(huì)僅為咨詢性質(zhì)機(jī)構(gòu)并向公約附屬履行機(jī)構(gòu)報(bào)告；委員會(huì)工作以研究為主，不具政治約束力；委員會(huì)成員除發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家代表外，還應(yīng)包括公民社會(huì)和私營部門代表。

 

由于兩大陣營都希望公約資金機(jī)制建設(shè)能有所進(jìn)展，均在此問題上顯示了一定靈活性并做出讓步。德班氣候大會(huì)最后就功能以及其與締約方大會(huì)之間的關(guān)系等做出明確規(guī)定，包括：直接向締約方大會(huì)（COP）報(bào)告并提出建議；協(xié)助締約方大會(huì)對(duì)公約資金機(jī)制進(jìn)協(xié)調(diào)與完善，動(dòng)員資金、“衡量、報(bào)告、核查”向發(fā)展中國家提供的資金支持；做出具體工作規(guī)劃報(bào)明年卡塔爾大會(huì)進(jìn)行審批。

 

綠色氣候基金：德班的焦點(diǎn)

 

2010年，坎昆氣候大會(huì)上達(dá)成了《坎昆協(xié)議》，決定成立綠色氣候基金作為公約資金機(jī)制的運(yùn)營實(shí)體之一；成立過渡委員會(huì)，并授權(quán)過渡委員會(huì)制定《基金治理導(dǎo)則》提交德班氣候大會(huì)審批。2011年，過渡委員會(huì)召開了4次會(huì)議和多次專題技術(shù)研討會(huì)，但終因各方分歧嚴(yán)重，在美國、沙特的反對(duì)下，過渡委員會(huì)最后一次會(huì)議也未能就《基金治理導(dǎo)則》內(nèi)容達(dá)成共識(shí)，最終將《基金治理導(dǎo)則》草案作為附件提交德班大會(huì)“考慮并批準(zhǔn)”。

 

因綠色氣候基金是德班氣候大會(huì)能否達(dá)成平衡結(jié)果的最關(guān)鍵因素之一，雖然各方均在盡快成立并啟動(dòng)基金的意愿上高度一致，但基金的控制權(quán)不但影響到今后氣候資金機(jī)制、氣候融資的總體形勢(shì)，還將影響各國的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，各方從各自利益出發(fā)，就綠色氣候基金的建章立制過程，圍繞決定基金業(yè)務(wù)運(yùn)行模式和未來發(fā)展方向的《基金治理導(dǎo)則》進(jìn)行了激烈交鋒。發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)基金是落實(shí)長期資金承諾最為重要的途徑，發(fā)達(dá)國家應(yīng)拿出政治誠意，推動(dòng)基金盡快成立并運(yùn)行，為發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化提供切實(shí)、有效的資金支持。發(fā)達(dá)國家表示認(rèn)可基金的重要意義，但強(qiáng)調(diào)基金是否得以如期成立并運(yùn)行取決于其設(shè)計(jì)是否合理。各方在具體細(xì)節(jié)問題上意見對(duì)立嚴(yán)重，主要矛盾和焦點(diǎn)包括：

 

基金誰掌控。發(fā)展中國家不希望基金成為出資國掌控的工具，要求通過具體安排強(qiáng)化基金與締約方大會(huì)關(guān)系并提高發(fā)展中國家話語權(quán)；發(fā)達(dá)國家極力反對(duì)強(qiáng)化締約方大會(huì)對(duì)基金的領(lǐng)導(dǎo)，要求突出董事會(huì)在未來基金運(yùn)作中的作用。

 

資金來源。發(fā)展中國家關(guān)注基金成立后是否有錢，督促發(fā)達(dá)國家做出具體出資承諾，避免基金成為“空殼”。發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)基金與2020年每年動(dòng)員1000億美元資金的承諾沒有必然聯(lián)系，認(rèn)為私營部門應(yīng)在基金運(yùn)作中發(fā)揮重要作用。

 

法律地位。發(fā)展中國家希望通過締約方大會(huì)賦予基金法律能力和法人地位，保證基金向發(fā)展中國家直接提供資金支持。發(fā)達(dá)國家同意賦予基金必要的法律地位，但強(qiáng)調(diào)應(yīng)由董事會(huì)而非締約方對(duì)此做出安排。

 

項(xiàng)目誰決定。發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)基金開展項(xiàng)目時(shí)應(yīng)與受援國政府主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以確保項(xiàng)目與受援國應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略與規(guī)劃保持一致。發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)私營部門在受援國自由開展業(yè)務(wù)，反對(duì)強(qiáng)化發(fā)展中國家政府部門的協(xié)調(diào)功能。

 

過渡性安排。發(fā)展中國家力圖避免由世界銀行等西方掌控的國際金融機(jī)構(gòu)主持基金過渡期間工作，要求由公約秘書處、聯(lián)合國日內(nèi)瓦辦事處等聯(lián)合國機(jī)構(gòu)擔(dān)任臨時(shí)秘書處。發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)其作為出資國，有權(quán)挑選值得其放心的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金過渡工作，堅(jiān)持由全球環(huán)境基金擔(dān)任基金臨時(shí)秘書處。

 

各方在上述問題上對(duì)立嚴(yán)重，一度出現(xiàn)兩大陣營嚴(yán)重對(duì)峙的局面，但任何一方均不愿承擔(dān)阻礙基金設(shè)立進(jìn)程的責(zé)任，最后均作出一定妥協(xié)與讓步，就綠色氣候基金及其相關(guān)問題達(dá)成一致，德班氣候大會(huì)同意批準(zhǔn)《基金治理導(dǎo)則》并要求盡快啟動(dòng)基金，并就基金過渡性工作做出如下安排：一是確定由氣候變化公約秘書處和全球環(huán)境基金秘書處負(fù)責(zé)聯(lián)合組建基金臨時(shí)秘書處；二是要求臨時(shí)秘書處于2012年3月31日前在瑞士召開第一次董事會(huì)會(huì)議；三是邀請(qǐng)締約方為綠色氣候基金董事會(huì)的順利召開提供資金支持；四是邀請(qǐng)締約方在2012年3月31日前通過各自所在地區(qū)組和選區(qū)就競(jìng)選董事會(huì)成員向臨時(shí)秘書處提出申請(qǐng)，同時(shí)邀請(qǐng)締約方在2012年4月15日前就競(jìng)選基金東道國向董事會(huì)提出申請(qǐng)。

 

綠色氣候基金的現(xiàn)實(shí)與未來

 

綠色氣候基金是德班氣候大會(huì)一個(gè)皆大歡喜的現(xiàn)實(shí)成果，但其未來如何，決不可盲目樂觀。可喜之處在于：第一、氣候公約終于有了屬于自己的、相對(duì)獨(dú)立的資金機(jī)制。此前的17年里，氣候公約的履約資金機(jī)制由同時(shí)運(yùn)行多個(gè)全球環(huán)境公約資金機(jī)制的“全球環(huán)境基金”（GEF）作為運(yùn)行實(shí)體。第二，對(duì)發(fā)展中國家而言，基金的建立意味著有了應(yīng)對(duì)氣候變化的新希望；對(duì)于發(fā)達(dá)國家而言，終于在被“糾纏”已久的問題上給了個(gè)說法兒。

 

令人擔(dān)憂的地方是：基金到底是“一包兒錢”還是“一錢包兒”。盡管德班氣候大會(huì)就綠色氣候基金的過渡性安排、啟動(dòng)運(yùn)行作出了規(guī)定，但就國際社會(huì)最關(guān)注的“資金從哪里來”的問題并沒有根本解決。當(dāng)前，美國經(jīng)濟(jì)困難重重且大選在即，真正掌控職權(quán)的國會(huì)“兩院”根本沒有政治意愿拿出公共財(cái)政資金作為“歷史原罪”的補(bǔ)償，幫助發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化。當(dāng)下，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)愈遠(yuǎn)愈烈，各種逃避供資責(zé)任的借口似乎很容易贏得人們的同情。日本經(jīng)濟(jì)陷入負(fù)增長的情況下，又遭遇地震、海嘯和核輻射威脅，似乎是“天賜良機(jī)”，無法出錢。

 

若無資金注入，綠色氣候基金就只是一個(gè)空空的“錢包兒”。這不但對(duì)于未來的氣候融資制度會(huì)造成負(fù)面影響，更會(huì)使國際社會(huì)對(duì)多邊機(jī)制、應(yīng)對(duì)氣候變化、量化減排等失去信心、失去起碼的互信。若按發(fā)達(dá)國家提議的，將混淆“共同但有區(qū)別責(zé)任”的航空航海稅收等創(chuàng)新資金、私營部門資金、養(yǎng)老金投資資金等引入綠色氣候基金，則基金將無法落實(shí)公約要求為發(fā)展中國家提供贈(zèng)款或優(yōu)惠貸款資金，這等同于建立了一個(gè)新的氣候投融資銀行。

 

總而言之，綠色氣候基金的建立和啟動(dòng)運(yùn)營，雖說可以算是未來氣候變化融資機(jī)制的良好開端，但是否能真正發(fā)揮巨大作用，還有待長期觀察。■

 

（作者系中國全球環(huán)境基金工作秘書處高級(jí)工程師）

 

《科學(xué)新聞》 (科學(xué)新聞2012年第1期 焦點(diǎn))